پژوهش حقوق کیفری، دوره هشتم، شماره سی‌ویکم، تابستان 1399، ص 105 - 75

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

اقتضاء تعقیب در دیوان کیفری بین‌المللی در نگاهی تطبیقی با نظام‌های ملّی

علی‌‌حسن بابایی*احمدرضا توحیدی** محمود قیوم‌‌زاده***

(تاریخ دریافت: 9/11/97 تاریخ پذیرش: 23/7/98(

چکیده

گاهی مقام تعقیب با وجود کفایت ادلّه و انتساب رفتار مجرمانه، به جای تعقیب متّهم، بنابر مبانی فایده‌گرایانة قاعدة اقتضاء تعقیب، پرونده را بایگانی یا تعقیب متّهم را متوقّف می‌کند. اختیار مقام تعقیب در این زمینه در نظام‌های ملّی تابع قاعدة واحدی نیست و دولت‌‌ها کمابیش تلفیقی از هر دو روش را انتخاب می‌کنند. به طور کلّی در نظام حقوقی کامن‌لا دادستان اختیار بیشتری در اعمال قاعدة اقتضاء تعقیب نسبت به نظام نوشته دارد. پرسش این است که رویکرد نظام حقوقی دیوان کیفری بین‌المللی در مقایسه با نظام‌های ملّی به قاعدة اقتضاء تعقیب چگونه است. بررسی اختیار دادستان در برخی نظام‌های ملّی و دیوان کیفری بین‌المللی، با روشی تحلیلی توصیفی نشان می‌دهد که نظام حقوقی دیوان رویکردی شایسته‌‌‌ و نظام‌مند‌ به این قاعده دارد. ابتنای امر تعقیب بر قواعد و معیارهای خاص، صلاحدید تعقیب در اختیار دادستان و شعبة مقدّماتی و نظام تأیید اتّهامات در دیوان، دست‌آورد تحوّل جرم‌شناسی نوین و تلفیق و تکامل اندیشة نظام‌های حقوقی بزرگ جهان بوده و منطبق بر مبانی قاعدة مقتضی بودن تعقیب است و می‌تواند الگوی مناسبی در ترغیب نظام‌های داخلی از جمله ایران به توسعة نظام‌‌مند قلمرو نهادهای ارفاقی در راستای قاعدة اقتضاء تعقیب باشد.

واژگانکلیدی:اختیاردادستان،اقتضاءتعقیب،اساسنامةرم،دیوانکیفریبین‌المللی،نظام‌هایملّی.

مقدّمه

ارتکاب جرم موجب اخلال در نظم عمومی است؛ برای اعادة نظم، نهاد عمومی دادسرا به ریاست دادستان به نمایندگی از جامعه حقّ تعقیب دعوای عمومی را پیدا می‌کند. با وقوع جرم، دادسـتان به عنوان مقام تعقیب باید تصـمیم خود را در امر تعقیب دعوای عمومی اتّخاذ کند. در این زمینه، به منظور بهبود کارایی تعقیب کیفری دو اصل «الزامی بودن تعقیب»^[1] و «مقتضی بودن تعقیب»،^[2] از میان اصول دادرسی عادلانه، اهمیّت و جایگاهی ویژه‌ در نظام حقوقی دارند. اقتضاء تعقیب^[3] متضمّن اختیاری بودن تعقیب کیفری است. این قاعده بر اساس مصلحت است و مطابق آن مقام تعقیب می‌تواند در صورت تشخیص مصلحت، هر چند وقوع جرم محرز باشد، از تعقیب مرتکب خودداری کند، در حالی که در نظام قانونی یا اجباری تعقیب، مقام تعقیب به محض اطّلاع از وقوع جرم ملزم به تعقیب است و باید از هرگونه مصلحت‌اندیشی دوری گزیند. تکلیف دادسرا به اقامة دعوای عمومی تحت عنوان نظام قانونی بودن تعقیب ابتدا در حقوق آلمان شناخته شد و از آنجا به حقوق کشورهای دارای نظام دادرسی مختلط راه یافت (آشوری، 1386: 103). یکسان‌نگری در برابر قانون، رعایت اصل تفکیک بین مقام تعقیب و مقام صدور رأی، کاهش هزینه‌های اضافی، بازدارندگی عام و جلوگیری از استبداد مقامات قضایی از مزایایی اجباری بودن تعقیب هستند (جوان جعفری بجنوردی و نورپور، ١٣٩۴: ٧٨). از طرفی با این برداشت که اعمال دقیق و مستمر این قاعده همواره فایدة اجتماعی ندارد، در نیمة دوّم سدة بیستم قاعدة دیگری موسوم به مقتضی بودن تعقیب مورد توجّه قانون‌گذاران و به ویژه سیاست‌گذاران جنایی قرار گرفت، که بر اساس آن مرجع تعقیب در صورتی که اقامة دعوا علیه متّهم را مفید تشخیص ندهد باید مجاز باشد از تعقیب جرایم کم اهمیّت صرف‌نظر نماید و یا تعقیب آن را موقّتا‌‌ً تعلیق کند (آشـوری، 1382: 229).

اصل فایده‌‌گرایی تعقیب مهم‌ترین مبنای قاعدة اقتضاء تعقیب است. تورّم پرونده‌های کیفری و منابع محدود نظام قضایی ایجاب می‌کند مقام تعقیب از اختیاراتی برخوردار باشد تا بتواند تصمیم بگیرد که از میان انبوه پروندهای کیفری، کدا‌م پرونده را به دادگاه ارسال کند و کدا‌‌م‌ یک را با شیوه‌های دیگر حلّ ‌و فصل کند. بنابراین، پذیرش قاعدة متناسب بودن تعقیب جهت مقابله با تراکم پرونده‌ها امری ضروری می‌نمایاند. ملاحظاتی دیگر از قبیل جلوگیری از برچسب‌‌زنی در فرایند دادرسی کیفری و ممانعت از تکرار جرم نیز به عنوان ملاحظاتی فرعی و پیامدهای مطلوب این رویکرد مطرح بوده و به ویژه در عرصۀ عدالت کیفری کودکان و نوجوانان بسیار اهمیّت دارند.

نظریّة مکتب مصلحت‌گرایی حقوقی از دیگر مبانی گرایش به اقتضاء تعقیب است، مکتبی که معتقد است قاضی برای اتّخاذ تصمیم باید آینده‌نگر و نتیجه‌گرا باشد و بتواند آثار احتمالی تصمیم خود را بر دعاوی و بر کلّ جامعه تشخیص دهد. برخلاف قضات سنّتی، قاضی مصلحت‌گرا به ‌آسانی می‌تواند انواع داده‌ها نظیر داده‌های جامعه‌شناختی و اقتصادی را در تصمیم‌گیری مورد استناد قرار دهد (انصاری، 1383: 107). در نظام‌های حقوقی معمولاً اقتضاء امر تعقیب به صلاحدید یا اختیار دادستان^[4] به عنوان مقام تعقیب است. دادستان در کاهش بار پرونده‌های دادگاه‌‌ها با استفاده از نهادهای ارفاقی نظیر بایگانی کردن پرونده و تعلیق تعقیب نقشی مهم دارد (Tak, P.J.P, 1986: 190). اختیار دادستان اصطلاحاً به قدرت وی در انتخاب گزینه‌های در دسترس در یک پروندة کیفری مانند بایگانی کردن پرونده، تعلیق تعقیب، معاملة اتّهام^[5] و یا ادامة تعقیب و کیفرخواست تعبیر شده است (Garner, 2009: 534).

پذیرش این میزان از اختیارات برای مقام تعقیب در نظام کامن‌‌لا چندان دشوار نیست. امّا ساختار نظام دادرسی در کشورهای دارای حقوق نوشته به گونه‌ای است که در برابر این نوع اختیارات مقاومت می‌کند (صالحی و دیگران، 1396: 59). اختیار دادستان در تعقیب جرایم در نظام‌های ملّی اساساً تابع قاعدة واحدی نیست. در نظام‌های پیرو حقوق کامن‌لا، در مقایسه با کشورهای تابع نظام حقوق نوشته، معمولاً قاعدة اقتضاء تعقیب حاکمیّت بیشتری نسبت به اصل الزامی بودن تعقیب دارد. بنابر‌این، حسب مورد بر اساس سیاست کیفری و وضعیّت بزهکاری، دولت‌‌ها یکی از این روش‌‌ها یا تلفیقی از هر دو روش را انتخاب می‌کنند (کوشکی، ۱۳۹۸: ۳۲۸).

پژوهش حاضر با رویکرد توصیفی- تحلیلی و بر اساس منابع کتابخانه‌ای درصدد بررسی جایگاه اصل اقتضاء تعقیب در نظام دادرسی دیوان کیفری بین‌المللی در مقایسه با نظام‌های ملّی است. اهمیّت و ضرورت تحقیق این است که نخست، در ادبیّات حقوقی، پژوهشی در رابطه با قاعدة اقتضاء تعقیب در دیوان کیفری بین‌المللی از نگاهی تطبیقی با نظام‌‌های داخلی انجام نشده است. دوّم، شناخت نظام حاکم بر اختیار دادستان دیوان در تعقیب جرایم در دو حوزه برای ایران مهم است: نخست، استفاده از نظام حاکم بر اختیار و صلاحدید دادستان دیوان در رابطه با اختیارات و وظایف دادستان در نظام حقوقی ایران و یا امکان‌سنجی قیاس و استفاده از آن؛ دوّم، برای رسیدگی به وضعیّت‌هایی که ممکن است علیه ایران در دیوان مطرح شوند.

در این پژوهش در راستای تبیین رویکرد دیوان کیفری بین‌المللی نسبت به اقتضاء تعقیب در مقایسه با نظام‌های ملّی، ضمن بیان رویکرد دو نظام بزرگ حقوقی جهان یعنی کامن‌لا و حقوق نوشته (رومی- ژرمنی) نسبت به این قاعده، به منظور تبیین بهتر موضوع، به جایگاه این اصل در حقوق انگلستان، آمریکا، فرانسه، آلمان و ایران به عنوان نمایندگانی از نظام‌‌های بزرگ حقوقی اشاره می‌‌شود. چون حقوق آلمان به عنوان پیشتاز نظام تعقیب اجباری شناخته شده است، پذیرش اقتضاء تعقیب در این نظام با اهمیّت است. نظام حقوقی فرانسه نیز به دلیل قدمت و تاثیرگذاری آن بر حقوق سایر کشورها از جمله ایران انتخاب شده است. همچنین، بررسی نظام حقوقی انگلستان و آمریکا چشم‌‌اندازی مناسب از رویکرد نظام‌ حقوقی کامن‌لا به این قاعده را ارائه خواهد کرد. بررسی حدود اختیار، ویژگی‌ها و وجوه تمایز کارکرد نقش دادستان در نظام‌های ملّی و دیوان کیفری بین‌المللی در رابطه با اعمال اصل اقتضاء تعقیب، مبانی این مطالعة تطبیقی را تشکل می‌دهند. در نهایت تبیین اجمالی رویکرد حقوق ایران نسبت به این قاعده، در مقایسه با دیگر نظام‌های ملّی و دیوان کیفری بین‌المللی، می‌تواند قانون‌‌گذار را در توسعة قلمرو اعمال این قاعده یاری کند.

دیوان کیفری بین‌المللی به موجب اساسنامة رم با هدف مقابله با بی‌‌کیفرمانی اشخاص حقیقی تأسیس شد. اساسنامة دیوان با حذف نهاد بازپرسی، دادستان دیوان را به عنوان ریاست دادسرا عهده‌‌دار تعقیب و تحقیق جرایم داخل در صلاحیّت ذاتی دیوان کرده است (مادة 15 اساسنامه). امروزه در نظام‌های ملّی، ضرورت‌های متعدّدی زمینه‌ساز گرایش حقوق کیفری به قاعدة اقتضاء تعقیب و فاصله گرفتن از قاعدة تعقیب اجباری شده‌‌اند. بنا بر الزامات یادشده به ویژه در رابطه با ابعاد عملی و مدیریّتی و با توجّه به گسترة وسیع صلاحیّت جهانی، حجم انبوه شکایات و منابع محدود، رویکرد دیوان کیفری بین‌المللی نسبت به قاعدة اقتضاء تعقیب بررسی می‌‌شود. پرسش اصلی این است که رویکرد نظام حقوقی دیوان کیفری بین‌المللی در مقایسه با نظام‌های ملّی، نسبت به مقتضی بودن تعقیب چگونه است؟ این پژوهش در نهایت به دنبال پاسخ این پرسش است که آیا نظام حقوقی دیوان کیفری بین‌المللی در مقایسه با نظام‌های ملّی، نسبت به قاعدة اقتضاء تعقیب، رویکردی ضابطه‌مند، مؤثّرتر و مطمئن‌تر را اتّخاذ کرده است؟

در این پژوهش به ترتیب این موضوعات بررسی می‌‌شوند: اقتضاء تعقیب در نظام‌های حقوق نوشته (رومی- ژرمنی) و کامن‌لا؛ همگرایی نظام‌های کامن‌لا و نوشته در زمینة اعمال این قاعده؛ رویکرد ترکیبی اختیار دادستان دیوان در تعقیب جرایم؛ اصل اقتضاء تعقیب در دیوان؛ خط‌مشی انتخاب و اولویّت‌دهی پرونده‌ها؛ معیار شدّت جرم و نقش آن در انتخاب پرونده؛ معیار نفع عدالت در انتخاب پرونده و خط‌مشی منافع عدالت؛ تعویق تحقیق و تعقیب؛ و معامله یا پذیرش اتّهام در دیوان کیفری بین‌المللی.

۱. اقتضاء تعقیب در نظام حقوقی رومی- ژرمنی (حقوق نوشته)

ویژگی بارز نظام حقوق نوشته عملکرد این نظام بر مبنای قانون است، چنانکه قواعد حقوقی به عنوان قواعد کلّی رفتارهای اجتماعی و انسانی تلقّی می‌شوند که ارتباطی نزدیک با عدالت و اخلاق دارند و برای تنظیم روابط خصوصی بین افراد وضع شده‌‌اند (داوید، ۱۳۹۰: ۲۱). در این نظام، فرض بر این است که قانون‌گذار عاقل و حکیم است و وضع قانون از سوی وی دربارة رفتاری خاص بر مبنایی عقلانی انجام شده است و بدین جهت دادستان نمی‌تواند از تعقیب جرم یا پرونده صرف‌نظر کند مگر اینکه طبق قانون مجاز به انجام آن باشد. بنابراین، تمام تصمیمات اختیاری در این نظام از جمله تصمیمات دادستان باید کنترل شوند (safferling, 2001: 174).

شیوه دادرسی و مدل تحقیق و تعقیب جرایم در  نظام حقوق نوشته، مطابق تفتیشی است. این رویکرد بر انجام تحقیقات از سوی دولت تأکید دارد. به منظور اثبات حقیقت، دولت با حضور و دخالت مضاعف، خود را مسئول احراز واقع و کشف و اجرای عدالت می‌داند. از یک سو دادستان و از طرف دیگر یک یا چند قاضی بی‌طرف (قضات دادگاه) درگیر کشف حقیقت هستند (Brants, 2012: 1). اگرچه دادستان طرف دعوای عمومی محسوب می‌شود، به عنوان مقامی بی‌طرف، وظیفة پیگیری و کشف حقیقت و جمع‌آوری دلایل له و علیه متّهم را عهده‌‌دار است؛ به همین دلیل کشورهای دارای نظام حقوق نوشته معاملة اتّهام را نمی‌پذیرند، زیرا پذیرش این امر می‌تواند پوششی برای کشف حقیقت باشد (Ambos, 2003: 15).

نظام تعقیب در فرانسه نمونة بارزی از نقش دادستان بر اساس نظام حقوق نوشته است. در فرایند تعقیب جرایم، سه عاملِ پلیس قضایی، دادستان و دادگاه بخش نقش دارند. دادگاه‌‌های بخش به عنوان مدیر تحقیقاتی عمل می‌کنند و بر اقدامات پلیس قضایی و دادستان نظارت می‌‌کنند، امّا نمی‌توانند پرونده‌‌ای تشکیل دهند و یا تحقیقاتی را آغاز کنند مگر اینکه دادستان یا بزهدیدة جرم (شاکی) از آنها درخواست کنند. تصمیم به آغاز تعقیب یا توقّف آن در جنایات کم‌اهمیّت و اکثر جرایم با درجة جنحه، تصمیم به ایراد اتّهام علیه متّهم، مدیریّت و نظارت بر وظایف و عملکرد پلیس قضایی از اختیارات دادستان است. در جنایات مهم دادستان باید پرونده را برای رسیدگی به دادگاه ارجاع دهد. در صورتی که دادگاه تکمیل تحقیقات را بخواهد، دادستان مکلّف به انجام درخواست دادگاه است (Frase, 1990: 615). در فرانسه تحقیقات توسّط مقام قضایی مستقل و بی‌طرفی یعنی بازپرس صورت می‌پذیرد؛ چنانچه بازپرس قصد بازداشت متّهم را داشته باشد، باید دلایل خود را به یک قاضی بی‌طرف ارائه دهد و آن قاضی با شنیدن اظهارات دادستان، متّهم و وکیل مدافع در یک رسیدگی ترافعی در این خصوص تصمیم می‌گیرد (آشوری، ۱۳۸۶: ۸۰). به موجب مادة 79 ق. آ. د.ک فرانسه انجام تحقیق و تعقیب در جنایات ‌الزامی ‌است. چنانچه دادستان رفتار ارتکابی را جرم بداند و منع قانونی برای تعقیب دعوای عمومی ‌وجود نداشته باشد،‌ می‌تواند یکی از تصمیمات زیر را اتّخاذ کند: الف- تعقیب را آغاز کند؛ ب- در راستای اجرای موادّ 1-41 و 2-41 از جایگزین تعقیب (ترمیمی یا تنبیهی) دعوای عمومی استفاده کن؛ پ- در صورتی که اوضاع و احوال خاصّی ارتکاب جرم را توجیه کند، پرونده را بایگانی و مراتب را به شاکی یا گزارش‌دهندة جرم ابلاغ کند، این تصمیم از طرف شاکی قابل‌ اعتراض در دادگاه بخش است (مادة 1-40 ق.آ.د.ک).

در آلمان چرخش عدالت کیفری به سمت نظام تعقیب موقعیّت‌مدار با احتیاط صورت گرفته است. دادستان اختیار خود را در زمینة توقّف تعقیب، فقط در جرایم کم‌اهمیّت و یا مواردی که قانون صراحتاً این اجازه را به او داده باشد، می‌تواند اعمال کند (safferling, 2001: 173). به موجب مادة 153 ق‌.آ.‌د.ک آلمان، دادستان در صورتی قادر است تعقیب را متوقّف کند که جرم ارتکابی سبک باشد و یا منافع عمومی ادامة تعقیب را اقتضاء نکند. به استثناء بیشتر پرونده‌های کم‌اهمیّت، در سایر پرونده‌ها تصمیم دادستان مبنی بر توقّف تعقیب، تحت نظارت یک قاضی بی‌طرف قرار می‌گیرد.در پرونده‌های مربوط به جنحه، دادستانی می‌تواند با رضایت مرتکب و دادگاه صالحه از ایراد اتّهام در جرایم عمومی صرف‌نظر کند و شرایط و دستورهایی را از جمله خدمتی خاص به منظور جبران خسارات ناشی از ارتکاب جرم، یا پرداخت مبلغی به خزانة دولت و یا مؤسّسة غیرانتفاعی برای متّهم تعیین کند (بند (الف) مادة 153 ق.آ.د.ک). بر خلاف حقوق فرانسه و انگلستان که اشاره شد و همچنین نظام حقوقی آمریکا که در مبحث پیش‌رو خواهیم گفت، قوانین آلمان صراحتی در خصوص اینکه دادستان بتواند از ابتدا از تعقیب صرف‌نظر کند وجود ندارند.

در ایران نظام دادرسی مختلط است. اختیار دادستان در تعقیب جرم برگرفته از نظام حقوق نوشته و تابع اصل قانونی بودن تعقیب است. با این ‌حال، قانون‌‌گذار در موادّ 80 و 81 ق.آ.د.ک 1392، به داستان یا مقام قضایی با وجود شرایطی در جرایم تعزیری سبک (درجة شش، هفت و هشت)، اختیار تعلیق تعقیب متّهم را به مدّت شش ماه تا دو سال داده است. همچنین، در جرایم تعزیری درجة هفت و هشت اجازة صدور قرار بایگانی کردن پرونده تفویض شده است. می‌توان گفت اجرای این تأسیسات حقوقی در واقع نوعی معاملة اتّهام یا محکومیّت نانوشته در مرحلة تعقیب و صدور حکم محسوب می‌شود. اگرچه تفاوت‌‌هایی با معاملة اتّهام در نظام کامن‌لا دارد، از برخی جهات همچون هدف و آثار دارای وجوه تشابه است. نکات شایان ذکر در این مقوله این موارد هستند که نخست، در بدو ورود پرونده به دادسرا امکان ارزیابی تعقیب وجود ندارد و قاعدۀ اجباری بودن تعقیب در مورد تمام جرایم حاکم است، امّا پس از آغاز تعقیب در فرایند انجام تحقیقات مقدّماتی، تعلیق تعقیب و یا بایگانی کردن پرونده ممکن می‌شود؛ دوّم، فقدان شاکی خصوصی یا گذشت او و یا جبران خسارت وارده به وی شرط اصلی اعمال این نهادهای ارفاقی است، در حالی که اگر جرم قابل گذشت باشد گذشت شاکی موجب صدور قرار موقوفی تعقیب خواهد شد و نیازی به صدور قرار تعلیق تعقیب یا بایگانی کردن پرونده نیست. از این رو، اصولاً این نهادها در جرایم غیر‌قابل‌ گذشت قابل استفاده هستند و در جرایم قابل‌ گذشت تنها در فرضی قابل اجراء هستند که شاکی گذشت نکرده باشد، امّا خسارت وی پرداخت شده و یا ترتیب پرداخت آن داده شد‌‌ه ‌باشد؛ سوّم، مادة 340 این قانون تعقیب جرایم درجة هفت و هشت را مستقیماً در صلاحیّت دادگاه قرار داده است و در عمل دادستان فقط در جرایم درجة شش اختیار تعلیق تعقیب را دارد؛ نکتة آخر اینکه در جرایم تعزیری‌‌ای که مجازات‌‌شان غیر‌قابل تعلیق است و جرایم مستوجب حد و قصاص امکان تعلیق تعقیب و بایگانی کردن پرونده وجود ندارد.

هرچند قانون جدید آیین دادرسی کیفری بایگانی‌کردن پرونده را برای نخستین بار وارد نظام دادرسی کیفری ایران کرده است، نهاد تعلیق تعقیب را محدودتر ساخته است، چراکه سابق بر این بر اساس مادة ٢٢ قانون اصلاح پاره‌ای از قوانین دادرسی کیفری، جرایم دارای حداکثر سه سال حبس (جنحه‌ها) مشمول این نهاد می‌شدند، امّا مطابق قانون جدیدْ تعلیق تعقیب تنها در مورد حبس‌های به مدّت دو سال و کمتر و تنها در جرایم تعزیری‌‌ای که مجازات‌‌شان قابل تعلیق است اعمال می‌شود. اگرچه اطّلاعاتی دقیق از رویّۀ قضایی و نحوۀ برخورد قضات با این نهادها در دست نیست، پس از اجرای قانون جدید در مواردی شاهد کاهش استفاده از نهاد تعلیق تعقیب بوده‌‌ایم. برای نمونه، در ناحیۀ ۶ دادسرای عمومی و انقلاب مشهد، در حالی که در بازۀ زمانی 1/1/93 تا 29/12/93، یعنی پیش از اجرای ق.آد.ک. جدید، ۶٣ مورد قرار تعلیق تعقیب صادر شده است، در بازۀ زمانی مشابه در سال ١٣٩۵، یعنی پس از اجرایی شدن ق.آ.د.ک، تنها در ١٩ مورد از این قرار استفاده شده است. به نظر کاهش جرایم مشمول نهاد تعلیق یکی از دلایل این کاهش اعمال است. همچنین، آمار موجود در دادگستری همدان نشان می‌دهد پیش از اجرای قانون جدید از 1/1/92 تا 29/12/ 92 تعداد 34 پرونده و در زمان قانون جدید در بازة زمانی مشابه در سال 97، تنها در 18 مورد قرار تعلیق تعقیب صادر شده است. این آمار در سال 95 شامل 21 مورد و در سال 96 شامل 40 مورد بوده است (صالحی و دیگران، 1396: 68). همچنین، آمار موجود در دادگستری همدان حاکی از کم ‌توجّهی مقامات قضایی به نهاد ارفاقی جدید (بایگانی کردن پرونده) است، به طوری که در 11 حوزة قضایی این استان از زمان اجرای قانون جدید .آ.د.ک، یعنی از سال 94 تاکنون، تنها در 109 مورد قرار بایگانی کردن پرونده صادر شده است و تنها 4 مورد آن مربوط به مرکز استان بوده است. نگرش اجباری بودن تعقیب در نظام حقوقی ایران دلیل مهمّی است که مانع توجّه شایسته و مؤثّر قضات به نهادهای ارفاقی و بکارگیری آنها در راستای قاعدة اقتضاء تعقیب است. هرچند با گذشت زمان این نگرش ممکن است به کندی به سمت اقتضاء تعقیب تغییر کند، اصلاح قانون و صدور بخشنامه‌های قضایی و ترغیب قضات می‌توانند به تغییر این نگرش سرعت بخشند. در مجموع گرچه رویکرد نظام قانون‌‌گذاری ایران به اقتضاء تعقیب مثبت بوده است، این مقدار توجّه کافی نیست. رویّة قضایی نیز نسبت‌ به این قاعده به عنوان ابزاری با آثار مثبت، از جمله کاهش تراکم کار قضایی در دعاوی کیفری سبک و امکان رسیدگی به جرایم مهم‌تر، استقبالی شایسته نشان نداده است.

۲. اقتضاء تعقیب در نظام حقوقی کامن‌لا

کامن‌لا دوّمین خانوادة حقوقی است که شامل حقوق کشور انگلستان و دیگر کشورهایی است که از حقوق انگلستان سرمشق گرفته‌اند. نظام کامن‌لا ساختة قضات است. در این نظام، قاضی به‌ جای استناد به موادّ قانونی بیشتر به اصول کلّی حقوقی و مقایسة دعوای مطرح‌‌شده با دعاوی رسیدگی‌‌شده و آراء قبلی دادگاه‌‌ها در مورد آن قضیه می‌پردازد و در صورت شباهت بین عناصر دو دعوا حکمی مشابه صادر می‌کند (داوید، 1390: 22).

مدل تحقیق و تعقیب جرایم در خانوادة حقوقی کامن‌لا بر ‌پایة دادرسی اتّهامی است. از ایرادات این نظام بر خلاف نظام تفتیشی این است که دعوا بحث و رقابتی است بین طرفین به منظور حلّ اختلاف در برابر یک قاضی منفعل و بی‌طرف و هیئت منصفه‌ای که حقیقت وقایع را جستجو می‌کند. در این نظام، قاضی از تحصیل دلیل و کوشش در راه رسیدن به حقیقت و اجرای عدالت منع شده است و بسیاری از جرایم به دلایل مختلف از سوی شاکی مورد شکایت قرار نمی‌گیرند. برای رفع این اشکال و حفظ نظم عمومی از اواخر سدة گذشته، در کشورهایی که نظام اتّهامی بر آنها حاکم است به تقلید از فرانسه مقامی دولتی برای تعقیب جرایم به وجود آمده است. این مقام در انگلستان مدیر تعقیب و در کانادا دادستان سلطنتی نامیده می‌شود ( آشوری، 1386: 34 ).

در نظام کامن‌لا سیاست کلّی چهارگانه‌ای به ‌شرح زیر به عنوان اصول راهنما هدایت‌گر اختیار دادستان در تصمیم‌ به ایراد اتّهام و ادامة تعقیب یا توقّف آن است: الف) قابلیّت حقوقی، به این معنا که به طور کلّی منافعی در تعقیب جرایم وجود داشته باشند؛ ب) قابلیّت سیستمی، به معنای در ‌نظرگرفتن ظرفیّت مشارکت و نقاط قوّت و ضعف سازمان‌های دخیل در امر تعقیب است؛ پ) توانبخشی یا اعادة حیثیّت متّهم، با هدف ارزیابی بهترین راهکار در راستای منافع متّهم، امکان بازنگری مسیرها و راهکارهای قبل از محاکمه و یا اصلاح و تربیّت متّهم بدون حکم محکومیّت؛ و ت) قابلیّت محکومیّت، که بر ‌اساس ارزیابی نتیجة احتمالی محاکمه، تصمیم به ادامة تعقیب یا معاملة اتّهام اتّخاذ می‌شود. به عبارتی سیستم از نظر عملی یا اثربخشی ارزیابی می‌شود (Safferling, 2001: 174).

به طور کلّی از نگاه تطبیقی در نظام دادرسی اتّهامی، دادگاه‌‌ها، برای مثال در آمریکا، مأمور به کشف حقیقت و اجرای عدالت نیستند و قضات در مقایسه با نظام حقوق نوشته نقشی منفعل‌تر دارند. مسئولیّت اصلی تعیین ماهیّت اختلاف و ارائة حقایق وظیفة طرفین دعوا و وکلای آنها است، به ‌ویژه اینکه پرونده‌های جنایی به عنوان اختلافات بین دولت و اشخاص متّهم تلقّی می‌شوند. در یک پروندة جنایی، دادستان به عنوان نمایندة دولت می‌تواند تصمیم بگیرد که آیا منافع موکلّش (دولت) با عدم تعقیب بهتر حفظ می‌شود و یا اینکه از طریق راه‌حل کوتاه توافق با متّهم، با لحاظ فرایند طولانی تعقیب و پیش‌بینی نتیجة محاکمه، قابل دست‌یابی است. از این رو، این موضوعْ توافق گستردة دادستان‌‌ها در نظام کامن‌لا را توجیه می‌کند (Jorg et al. 1995 : 41-42). حدود چهار دهۀ پیش، زمانی که دیوان عالی ایالات متحده معاملۀ اتّهام را به رسمیّت ‌شناخت، در توجیه تصمیم خود این گونه اظهار داشته بود که اگر هر اتّهام کیفری‌‌ای موضوع محاکمۀ کاملی قرار گیرد، ایالات و دولت فدرال باید تعداد قضات و امکانات را چندین برابر کنند (Ma, 2002: 22).

اختیار دادستان در نظام کامن‌لا تابع اصل اقتضاء تعقیب است؛ بر همین اساس اختیار وی در تعقیب‌‌زدایی گسترده‌تر و نظارت قضایی بر اقدامات وی کمتر است. برای مثال در آمریکا، دادستان از اختیار مطلق در مورد اینکه چه کسی را به چه اتّهامی تعقیب کند برخوردار است، حتّی اگر بعداً در مرحلة دادگاه لازم باشد تعقیب را متوقّف سازد. دادستان در آمریکا نمونه‌ای از دادستان‌‌های با اختیار وسیع در تعقیب متّهم و دارای قدرت انتخاب معاملة اتّهام و گفتگو در دعاوی است. وی اختیار توقّف هرگونه تعقیب قانونی را در هر مرحله از رسیدگی دارد، خواه تعقیب توسّط وی و یا مقامی دیگر شروع شده باشد. وی ملزم نیست تشخیص و تصمیم خود را مستند به دلیل کند و اجبار او به ارائة دلیل تجاوز به حدود اختیارات وی تلقّی می‌شود (Reichel L., 1999: 211). در نظام کیفری آمریکا دادستان با نفوذترین و قدرتمندترین فرد است و در تصمیمات وی، قبل از ارسال پرونده به دادگاه، قضات محاکم هیچ نقشی ندارند (Worral, & Nugent 2008: 3). در این نظام تنها در مرحلة محاکمه، کیفرخواست دادستان از سوی هیئت منصفه و یک قاضی بررسی می‌شود و کنترل اقدامات و تصمیمات دادستان در مرحلة تحقیقات مقدّماتی واقعاً ضعیف است (Davis, 2005: 1).

در نظام حقوقی انگلستان، سرویس تعقیب پادشاهی (CPS)^[6] ملزم به آغاز یا ادامة تحقیق نیست. اگر جامعه نفعی در تعقیب نداشته باشد، مطابق بند 3 مادة 23 قانون تعقیب جرایم مصوّب 1985،^[7] دادستان می‌تواند تعقیب را شروع نکند و یا در صورت شروع آن را متوقّف سازد. طبق مواد 4.3 و 4.4 از قانون دادستان‌های سلطنتی، تعقیب در صورتی شروع می‌شود یا تداوم می‌‌یابدکه پرونده از دو معیار «ادلّه» و «نفع عمومی» برخوردار باشد. ارزیابی نفع عمومی در چهار‌چوب نظام موقعیّت‌مدار در تمام پرونده‌ها اعمال می‌شود. در حقوق این کشور چهارده معیار برای ادامة تعقیب و هشت معیار برای صرف‌نظر کردن از تعقیب تعیین شده است. شدّت جرم، سازمان‌یافتگی جرم، پیشینة کیفری متّهم و خطر احتمالی تکرار جرم از جمله شرایط با اهمیّت در تصمیم‌گیری در امر تعقیب هستند. سبک بودن جرم، مدت زمانی که از وقوع جرم گذشته است، نتایج ناگوار احتمالی ناشی از ادامة تعقیب برای متّهم، بزه دیده و امنیّت ملّی از عناصر توجیه‌کنندة اعراض از تعقیب هستند (اسپنسر، 1386: 91). چنانچه دادستان تعقیب را متوقّف سازد، پرونده را به پلیس اعاده می‌دهد تا به متّهم اخطار دهد.^[8] در انگلستان نهادی به نام دادسرا وجود ندارد. در واقع، پلیس جایگزین دادسرا محسوب می‌شود و سرویس پلیسی به نام مترو‌پلیتن موسوم به (MPS)^[9] را تشکیل می‌دهد (صادق‌پور، ۱۳۹۳: ۳).

۳. همگرایی نظام‌های حقوقی کامن‌لا و نوشته در اقتضاء تعقیب

از دیدگاه تطبیقی سؤال قابل توجّه این است که آیا نظام‌‌های حقوقی نوشته و کامن‌لا همگرایی تدریجی دارند؟ آیا پذیرش ویژگی‌های دیگر، به عنوان مثال قبول نهاد معاملة اتّهام در نظام حقوق نوشته، باعث افزایش این تفاوت‌‌ها نمی‌شود؟ تحوّلات جدیدی که نظام دادرسی مختلط در مرحلة تحقیقات تجربه کرده است تأثیر‌پذیری شدیدی از نظام دادرسی اتّهامی داشته است. قانون آیین دادرسی ایتالیا مصوّب 1989 یک نمونه است، که با حذف بازپرس از تشکیلات دادسرا، تقریباً نظارت بر تمام تصمیمات دادستان را، جز در جرایم مشهود و جرایمی که متّهمْ به جرم اقرار کند، به یک قاضی مستقل به عنوان «قاضی تحقیقات مقدّماتی» محوّل کرده است. در این قانون گرچه نهاد معاملة اتّهام به رسمیّت شناخته شده است، فقط نسبت به حکم محکومیّت در جرایم سبک می‌تواند مورد توافق قرار‌ گیرد، در حالی که در آمریکا هم اتّهامات و هم احکام محکومیّت قابل معامله هستند. موضوع چانه‌زنی در ایتالیا اساساً با آنچه درآمریکا مرسوم است متفاوت است؛ دلیل آن در اختلافات اساسی دو نظام کامن‌لا و حقوق نوشته است. در ایتالیا بر اساس حقوق نوشته، از آنجا که قاضی به دنبال کشف حقیقت است، اختیار تعقیب، حتّی معاملة اتّهام، تحت نظارت قضایی قرار می‌گیرد. امّا در آمریکا دادستان به عنوان طرف دعوا می‌تواند آزادانه با متّهم وارد معامله شود و اصولاً نظام دادرسی در این کشور، بر خلاف نظام حقوق نوشته، در پی کشف حقیقت نیست. بنابراین، به نظر می‌رسد گرچه اقدامات مشابهی در اختیار دادستان است، تفاوت‌‌های این دو نظام هنوز اساسی هستند (Pizzi and Marafiot, 1992: 21-22).

۴. اختیار دادستان در دیوان کیفری بین‌المللی؛ رویکرد ترکیبی (کامن‌لا - حقوق نوشته)

با نگاهی به تاریخچة تدوین اساسنامة رم، از استدلال‌های بحث‌برانگیز نمایندگان نظام‌های حقوقی نوشته و کامن‌لا دربارة حدود صلاحدید دادستان درمی‌یابیم که چگونه این مباحث منجر به تدوین رویکرد ترکیبی در اساسنامة دیوان شده است (Bergsmo, 1998: 356). اختیار تعقیب در نظام دادرسی دیوان کیفری بین‌المللی امری مشترک بین دادستان و شعبة مقدّماتی است،^[10] به این معنا که از یک طرف دادسرا به عنوان رکنی مستقل از دیوان در عملکرد خود مستقل است^[11] و از طرف دیگر تقریباً تمامی تصمیمات دادستان برای آغاز، ادامه و توقّف تحقیق یا تعقیب تحت نظارت قضایی شعبة مقدّماتی متشکّل از سه قاضی است. حتّی احضار، جلب و بازداشت از سوی دادستان تحت نظارت این شعبه است.^[12] همچنین، در خاتمة تحقیقات مقدّماتی، قبل از صدور کیفرخواست، شعبة مقدماتی در یک رسیدگی کاملاً ترافعی با حضور متّهم، وکیل مدافع و دادستان، اتّهامات را از نظر کفایت دلایل و شواهد اثباتی بررسی می‌‌کند و چه بسا اتّهامات مدّ‌نظر دادستان جرح و تعدیل یا اصلاح شود^[13] (شبث، 1384: 149). نظارت قضایی بر اختیار دادستان و رسیدگی ترافعی در مرحلة تحقیقات مقدّماتی از ویژگی‌های نظام‌های قضایی حقوق نوشته است که از سوی دیوان اقتباس شده است. در مقایسه با دادگاه بخش و هیئت منصفه در نظام حقوقی کامن‌لا، شعبة مقدّماتی در دیوان نقشی فعّال‌تر و مؤثّرتر در نظارت بر تصمیمات دادستان دارد. در مقابل، هیئت منصفه بر خلاف شعبة مقدّماتی اختیار اصلاح اتّهامات مندرج در کیفرخواست را ندارد.

فرآیند تعقیب و تحقیق و تأیید اتّهام در دیوان، سازش و ترکیبی از چندین عنصر از نظام‌های کامن‌‌لا و حقوق نوشته است. در این نظام ترکیبی، دادستان دیوان در هر دو نظام به عنوان «مجری عدالت» عمل می‌‌کند. از یک طرف به پیروی از شیوة دادرسی تفتیشی در نظام حقوق نوشته، با شناسایی و تعقیب و تحقیق جدّی‌ترین جنایات بین‌المللی، به دنبال منافع عدالت بین‌المللی است و از سویی دیگر مطابق آیین دادرسی اتّهامی در نظام کامن‌‌لا به عنوان یک طرف دعوا اقدام می‌کند (Casses et al, 2002: 163). دادستان باید از مهارت لازم در اعمال صلاحدید خویش برخوردار باشد، زیرا ناگزیر از گفتگو با قضات، وکلای مدافع، شاهدان و بزهدیدگانی از نظام‌‌های حقوقی مختلف است. در نهایت، به دلیل اقتصاد قضایی، دادستان باید توانایی پالایش پرونده‌ها و شناسایی متّهم همراه با ادلّة کافی و بدون قربانی کردن عدالت را داشته باشد. یک آیین دادسی کاملاً ترکیبیْ نیازمند دادستان و وکلای مدافع و نیز قضاتی است که از قوانین هر دو نظام کامن‌لا و حقوق نوشته مطّلع باشند و بتوانند فراتر از نظام‌های حقوقی خود عمل کنند (Ambos, 2003: 37).

5. اقتضاء تعقیب در دیوان کیفری بین‌المللی

در این مبحث به ‌دنبال تبیین پاسخ پرسش اصلی تحقیق مبنی بر چگونگی رویکرد دیوان کیفری بین‌المللی در قبال قاعدة اقتضاء تعقیب هستیم. در مباحث پیش‌رو با تبیین فرایند امر تعقیب در دیوان خواهیم دید که نظام حقوقی حاکم بر دیوان در تعقیب جرایم با استفاده از دیدگاه‌‌های نظام حقوقی کامن‌لا و حقوق نوشته و تدوین رویکردی ترکیبی از نظام‌های ملّی، در مقایسه با نظام‌های ملّی، به دو دلیل این قاعده را مورد عنایت بیشتری قرار داده است: نخست اینکه صلاحدید یا اختیار اعمال این اصل در دیوان، بر خلاف نظام‌های ملّی، تنها وظیفة دادستان نیست، بلکه امری مشترک بین دادستان و شعبة مقدّماتی است. این امر نمایانگر اهمیّت دوچندانی است که دیوان در راستای پای‌بندی به اصول دادرسی منصفانه، از جمله اصل بی‌طرفی و تساوی سلاح‌‌ها، در رویکرد خویش به مفید بودن تعقیب نشان داده است. نظارت شعبة مقدّماتی در دیوان از یک سو از تمرکز بیش‌ از‌ حدّ قدرت در دادستانی و استفاده از اختیارات مربوط برای مقاصد دور از اجرای عدالت به لحاظ ملاحظات سیاسی و غیره جلوگیری می‌کند و از دیگر سو زمانی که صلاحدید سه قاضی دیگر به صلاحدید دادستان اضافه شود، تعقیب مناسب‌تر خواهد بود و پرونده‌های دیوان با اطمینان و نتیجة بهتری به هدف خواهند رسید ( زکوی و بابایی، 1394: 162).

دوّم اینکه مقرّرات دیوان و خط‌مشی دادستان، با تعیین شرایط و معیارهای متعدّد، در پی شناسایی و تثبیت اصول و قواعدی است که اعمال قاعدة اقتضاء تعقیب را هرچه بیشتر قاعده‌مند سازند؛ اصول‌گرایی حاکم بر رژیم حقوقی دیوان در رابطه با این قاعده در نظام‌های ملّی کمتر دیده شده است. بایگانی کردن پرونده به تشخیص خود دادستان یا با تصمیم مشترک دادستان و شعبة مقدّماتی، تعویق تحقیق و تعقیب به درخواست شورای امنیّت و معاملة اتّهام میان دادستان و متّهم از بارزترین نمودهای تعقیب‌زدایی در نظام دادرسی دیوان به ‌شمار می‌روند. در ادامه ضمن توضیح فرایند تعقیب در مرحلة تحقیقات مقدّماتی به این شرایط و معیارها اشاره خواهد شد.

با ارجاع وضعیّت به دیوان از طریق کشور عضو، شورای امنیّت و یا توسّط دادستان دیوان،^[14] صلاحیّت دیوان فعّال می‌شود. دادستان در ارزیابی اوّلیّه به جستجوی اطّلاعات و جمع‌آوری ادلّه در خصوص جرم ادّعایی می‌پردازد تا به این نتیجه برسد که آیا مبنای معقولی برای مداخلة دیوان و شروع تحقیق و تعقیب وجود دارد یا خیر (زکوی و بابایی، 1394: 92). در فرایند دست‌یابی به این مهم، دادستان ابتدا باید صلاحیّت (موضوعی، زمانی، سرزمینی و شخصی) دیوان را احراز کند و سپس مسئلة قابل پذیرش بودن^[15] وضعیّت را ارزیابی کند. در ارزیابی قابلیّت پذیرش دادستان باید موضوع را از دو بعد «اصل صلاحیّت تکمیلی»^[16] و «قاعدة شدّت کافی جرم» بررسی کند؛ چنانچه هر یک از این موارد را محقّق نداند یا به‌رغم احراز این معیارها، آغاز تحقیقات مقدّماتی و تعقیب متّهم را منافی نفع عدالت تشخیص دهد، موضوع را غیر‌قابل پذیرش تشخیص می‌دهد و تحقیق و تعقیب را متوقّف می‌‌کند.^[17] همچنین، چنانچه با بررسی عناصر به مبنای معقولی برای پذیرش وضعیّت ارجاعی و ادامة تعقیب دست یابد، رسیدگی را مطابق مقرّرات به شرح زیر آغاز می‌کند.

در فرضی که دادستان راساً وضعیّتی را بررسی می‌‌کند و به مبنایی قابل قبول برای ادامة تعقیب نمی‌‌رسد، به لحاظ مقتضی نبودن تعقیب، قبل از ورود به مرحلة تحقیقات مقدّماتی و آغاز تعقیب، اختیار بایگانی کردن پرونده را دارد. امّا چنانچه به پذیرش موضوع و مداخلة دیوان عقیده داشته باشد، آغاز تحقیقات مقدّماتی و تعقیب متّهم منوط به اجازة شعبة مقدّماتی است؛ با موافقت شعبه، دادستان مطابق قاعدة الزامی بودن تعقیب مکلّف به ادامة تعقیب است و در صورتی که شعبه شروع تحقیق و تعقیب را مناسب نداند، پرونده بایگانی خواهد شد. البته دادستان حقّ اعتراض به نظر شعبة مقدّماتی نزد شعبة تجدیدنظر دیوان را دارد.

بر خلاف فرض پیشین، چنانچه وضعیّتی توسّط کشور عضو یا شورای امنیّت به دیوان ارجاع شود، دادستان برای شروع تحقیقات مقدّماتی و تعقیب متّهم، نیازی به مجوّز شعبة مقدّماتی ندارد، بلکه با ارزیابی معیارهای لازم، در صورت وجود مبنای معقول بر ضرورت مداخلة دیوان یا به عبارتی مقتضی بودن تعقیب، راساً تحقیقات مقدّماتی و تعقیب را شروع می‌کند. ولی اگر با بررسی اوّلیّه پرونده را قابل پذیرش نداند، حسب مورد شعبة مقدّماتی و مقام ارجاع‌کنندة وضعیّت (دولت یا شورای امنیّت) را از نظر خویش مطّلع می‌سازد.^[18] در صورت اعتراض مقام ارجاع‌کننده، شعبة مقدّماتی می‌تواند با بررسی اعتراض مربوط، از دادستان بخواهد در تصمیم خود بازنگری کند. همچنین، شعبه می‌تواند راساً از دادستان این بازنگری را درخواست نماید.^[19] ناگفته نماند از آنجا که جرایم داخل در صلاحیّت دیوان مشمول مرور زمان نمی‌شوند، دادستان می‌تواند در صورت برخورد با واقعیّات و یا اطّلاعات جدید و در هر زمانی ‌که شرایط اقتضاء کند، در تصمیم خود راجع به شروع تحقیق و یا ادامة تعقیب بازنگری کند (بند 4 مادة 53).^[20] همچنین، اگر دادستان در حین تعقیب، به دلایلی که در مبحث خط‌مشی منافع عدالت خواهد آمد، ادامة تعقیب را به مصحلت نداند می‌تواند آن را متوقّف سازد.

از آنجا که اساسنامة دیوان تنها به بیان معیارهای قابلیّت پذیرش پرونده اکتفاء کرده و تعریفی از چگونگی ارزیابی این قواعد ارائه نداده است، دادسرای دیوان با اختیار حاصله از مادة 42 اساسنامه و قاعدة 9 از قواعد دادرسی و ادلّة دیوان، با هدف رفع ابهامات موجود و تدوین سیاستی مشخّص در این باره، ناگزیر از وضع خط‌مشی‌های متعدّد داخلی شده است.^[21] این دستورالعمل‌ها در واقع توصیف‌کنندة رویّة عملی دیوان در فرایند تعقیب کیفری به‌ شمار می‌روند. بر این اساس، دادستان واقعیّات و شرایط یک وضعیّت یا پرونده را می‌سنجد تا تعیین کند که آیا الزامات اساسنامه در باب مداخلة دیوان و گزینش پرونده بنا بر اصل اقتضاء تعقیب فراهم است؟ خط‌مشی «انتخاب و اولویّت‌دهی پروندها»^[22] مهم‌ترین سند دادستانی در این رابطه به ‌شمار می‌رود. در این خط‌مشی، که نتیجة تجارب دادستانی از زمان استقرار دیوان تا سال 2016 میلادی است، تلاش شده است ضمن تبیین معیارهای گزینش‌ در دیوان، ارادة نهایی دادستان در اجرای مؤثّر قاعدة اقتضاء تعقیب نمایانده شود. در ادامه تا حدّ ممکن اهمیّت و نقش این خط‌مشی در موقعیّت‌مدار کردن تعقیب در دیوان بررسی می‌‌شود. سپس، به خط‌مشی منافع عدالت اشاره خواهد شد.

۵-۱. خط‌مشی انتخاب و اولویّت‌بخشی پرونده‌ها و معیارهای آن

در وضعیّت‌هایی که شمار بزهدیدگان زیاد است گزینش پرونده مسئله‌ای دشوار است. چگونه یک نهاد تعقیبی احراز می‌کند که کدام رخداد و افراد از میان طیف گسترده‌ای از حوادث و افرادی که در ارتکاب جرایم دخیل بوده‌‌اند باید برای تحقیق و تعقیب گزینش شوند. سند «خط‌مشی گزینش پرونده و اولویّت‌دهی» دربردارندة معیارهای گزینش‌ و اولویّت‌بخشی به پرونده‌هایی است که رسیدگی به آنها در صلاحیّت دیوان است. این سند داخلی در واقع تفسیر دادستان از حدود اختیارات او است که در راستای سیاست شفّاف‌سازی و ایجاد سازواری در عملکرد دادسرای دیوان منتشر شده است و نشان می‌دهد که دادستان در راستای قاعدة مناسب بودن تعقیب چگونه منابع محدود دیوان را به پرونده‌های مطروحه و موجود اختصاص می‌دهد. این خط‌مشی بین دو مجموعه‌ از معیارها تفاوت قائل شده است: یک دستهْ معیارهای گزینش پرونده‌ است و دستة دیگر به معیارهایی توجّه دارد که راهنمای اولویّت‌‌بندی مهم‌ترین پرونده‌ها برای آغاز تحقیق یا تعقیب هستند.

افزون بر ارزیابی و احراز صلاحیّت دیوان در رسیدگی به وضعیّت و پروندة ارجاعی، بر اساس اصل تکمیلی بودن صلاحیّت دیوان نسبت به نظام قضایی ملّی، سه معیار مهمّ قابل ارزیابی برای انتخاب پرونده‌ها و دخالت دیوان، در این خط‌مشی عبارتند از: شدّت جرم، درجة مسئولیّت مرتکب و اتّهامات یا جرایم ارتکابی. از میان پرونده‌های دارای معیارهای مذکور برای پذیرش در وضعیّت‌های ارجاعی، دادستان مطابق این خط‌مشی پرونده‌هایی را در اولویّت تعقیب قرار می‌دهد که احتمال انجام یک تحقیق و تعقیب موفّق و مؤثّر همراه با چشم‌‌اندازی معقول برای محکومیّت وجود داشته باشد. ارزیابی این موضوع بر اساس راهبردهای شناخته‌‌شده و معیارهای عملی نظیر در دسترس بودن ادلّه، دورنمای همکاری‌های بین‌المللی، ظرفیّت اجرای تحقیقات در یک دورة زمانی معقول با در نظر گرفتن موقعیّت امن منطقه و توانایی حفاظت از اشخاصی که در نتیجة همکاری با دادستانی در معرض خطر هستند، امکان دست‌یابی به متّهمان و نیز ظرفیّت تأمین امنیّت متهمان دستگیرشده و زندانی انجام می‌شود.

به نظر نگارندگان در این خط‌‌مشی دادسرای دیوان اقدام به تبیین ملاحظاتی بنیادین کرده است تا در تصمیم‌‌گیری در گزینش پرونده‌ها به طور شفّاف و به منظور ترویج پاسخ‌گویی و فهمی بهتر از انتخاب‌ها، یاری‌گر او باشد، در اجرای بهتر عدالت مؤثّر باشد، از انتقادات به عملکرد دادستانی کاسته شود و مشروعیّت و اعتبار جایگاه دادستانی و در مجموع دیوان ارتقا یابد. با توجّه به اینکه حدود دو سال از تصویب این خط‌مشی سپری شده است، قضاوت در مورد تأثیر آن در عملکرد دادستان و میزان پای‌بندی دادسرای دیوان به اجرای دقیق و بی‌طرفانة آن زود به ‌نظر می‌رسد. وانگهی، انتخاب و اولویّت‌بخشی پرونده‌ها برای تعقیب صراحتاً بیان‌کنندة رویکرد مطلوب دادسرای دیوان به قاعدة مفید بودن تعقیب است. در واقع، ابتنای تعقیب بر مصالح و تدابیری که تا حدّ ممکن نمایانگر عملکرد مؤثّر و سودمندی آن باشند منطبق بر مبانی قاعدة اقتضاء تعقیب است. در مجموع می‌توان به این امر اذعان داشت که معیارهای انتخاب و اولویّت‌دهی پروندها در فرایند تعقیب موقعیّت‌‌مدار مکمل یکدیگر هستند. در ادامه مهم‌‌ترین معیارهای انتخاب پرونده در آن خط‌مشی بررسی می‌‌شوند.

با وصف جدّی بودن همة جنایات در صلاحیّت دیوان، این مرجع قضایی به دلیل محدودیّت‌های مالی، انسانی و اجرایی قادر به تعقیب همة جنایات نیست و بدین سبب در راستای اصل موقعیّت داشتن تعقیب، با اعمال قواعدی، ناگزیر از گزینش مهم‌ترین و شدیدترین آنها است. اصطلاح «آستانة شدّت» مقرّر در مادة 17 (1) (د) اساسنامه، شاخصی است که تعیین می‌کند دیوان باید از رسیدگی به پرونده‌هایی که از اهمیّت و شدّت کافی برای توجیه اقدامات بعدی دیوان برخوردار نیستند خودداری کند. معیار شدّت همواره نقش برجسته‌ای در سیاست گزینش دیوان داشته است. برای مثال، تصمیم دادستان در وضعیّت عراق^[23] و وضعیّت کومور^[24] بیانگر این اهمیّت است. وانگهی، مهم‌ترین شاخصه‌های ارزیابی معیار شدّت جرم مطابق پاراگراف‌‌های 35 تا 44 خط‌مشی دادسرای دیوان عبارتند از:

الف- گسترة جرایم (به صورت کمّی با توجّه به تعداد بزهدیدگان و به صورت کیفی با توجّه به ماهیّت خسارات، با لحاظ قلمرو جغرافیایی و بُعد زمانی)؛

ب- ماهیّت جرایم شامل ارکان خاص هر یک از جرایم در صلاحیّت دیوان، مانند قتل، تجاوز به عنف و دیگر جرایم جنسی و جرایم علیه کودکان، اعمال شرایط سخت زندگی با هدف نابودی؛

پ- شیوة ارتکاب جرم شامل شناسایی روش‌‌ها و ابزارهای ارتکاب جرم، مانند استفاده از خشونت جنسی، تجاوز به عنف، خشونت مبتنی بر جنسیّت، بکارگیری ابزار برای نابودی محیط زیست یا اماکن محافظت‌شده، برنامه‌ریزی گروهی، سوء‌استفاده از قدرت و وجود انگیزه‌های خاص در اعمال مجرمانه؛

ت- تأثیر جرایم شامل افزایش آسیب‌رسانی و وحشت برای بزهدیدگان و آسیب‌های اجتماعی، اقتصادی و محیطی بر جوامع آسیب‌دیده؛

ث- درجة مسئولیّت متّهم. در انتخاب پرونده این معیار دفتر دادستانی را تشویق به تمرکز بر شناسایی و تعقیب افرادی می‌کند که ظاهراً مسئول‌ترین افراد در ارتکاب جرایم هستند، زیرا به احتمال قوی این افراد در دادگاه‌‌های ملّی به دلیل نفوذی که دارند در مقایسه با مقامات پایین رتبه مصون از تعقیب و مجازات می‌مانند. همچنین، این معیار به تعقیب متّهمان ردة بالا و متوسّط و نیز مرتکبان در پایین‌ترین رده که اقدامات آنها پرونده را به ‌سوی مسئول‌ترین فرد سوق دهد توجّه دارد (پاراگراف‌‌های 42-44)؛

ج-اتّهامات. این شاخص در برخی موارد بهترین معیار راهنمای دادستان در انتخاب پرونده‌ها برای تحقیق و تعقیب قانونی است. دادسرای دیوان خود را متعهّد می‌داند تا به جرایمی که به طور سنّتی تحت تعقیب قرار نمی‌‌گیرند توجّهی ویژه داشته باشد. تا به امروز تعقیب چند دسته از جرایم داخل در صلاحیّت دیوان شامل جرایم جنسی ، جرایم علیه جنسیّت ، جرائم علیه کودکان ، جرایم علیه اطفال و جرایم علیه اموال فرهنگی بر اساس نظریّة تعقیب موضوعی از سوی دادستانی اولویّت‌دهی شده‌‌اند (ذاکرحسین، ۱۳۹۷: ۹۴ و ۹۷). این اولویّت‌‌بندی در برخی از پرونده‌های منتخب پیشین دیده ‌می‌شود؛ پرونده‌های لوبانگا،^[25] نتاگاندا،^[26] اونگون^[27] به جرم بکارگیری کودکان به عنوان سرباز، جرایم بمبا،^[28] نتاگاندا،^[29] اونگون^[30] شامل تجاوز و دیگر جرایم خشونت‌بار جنسی، اتّهام المهدی^[31] شامل تخریب اموال مذهبی، تاریخی، فرهنگی و جرم باندا^[32] شامل هدف قرار دادن نیروهای حافظ‌ صلح اتّحادیّة آفریقا از باب قاعدة اقتضاء تعقیب در اولویّت رسیدگی قرار گرفتند. بیان چنین نمونه‌هایی به عنوان جرایم دارای اولویّت به برجسته کردن معیار شدّت جرم کمک کرده است و در نتیجه باعث پیشگیری از وقوع آنها می‌شود.^[33]

۵-۲. خط‌مشی منافع عدالت و معیارهای آن

مطابق مادة 53 اساسنامه معیار نفع عدالت از دیگر الزاماتی است که در انتخاب و پذیرش دعاوی باید مورد توجّه دادستان قرار گیرد. چنانچه دادستان راساً ارزیابی اوّلیّة وضعیّتی را انجام دهد، ولی به‌رغم شدّت جرم و منافع مجنیٌ‌علیهم، شروع تحقیقات مقدّماتی را به دلایلی در راستای نفع عدالت تشخیص ندهد، باید مراتب را به اطّلاع شعبة مقدّماتی برساند. به طور کلّی، در مرحلة تعقیب نیز چنانچه با لحاظ کلّیّة جوانب امر از جمله اهمیّت جرم، منافع بزهدیدگان، سن و ناتوانی متّهمان و نقش آنان در ارتکاب جرمْ ادامة تعقیب را در راستای اجرای عدالت نداند، مکلّف است حسب مورد شعبة مقدّماتی^[34] و مقام ارجاع‌کنندة وضعیّت (دولت یا شورای امنیّت) را از نظر خویش مطّلع سازد.^[35] در صورت اعتراض مقام ارجاع‌کننده، شعبة مقدّماتی با رسیدگی به اعتراض ممکن است از دادستان درخواست کند که در تصمیم خود بازنگری کند.^[36] همچنین، شعبة مقدّماتی راساً می‌تواند تصمیم دادستان را در این موارد بررسی کند. به عبارت دیگر، در هر مرحله‌‌ای چه پیش از آغاز تحقیق و تعقیب و چه پس از آن، دادستان شروع تحقیق و یا ادامة تعقیب را به نفع عدالت تشخیص ندهد و نظر به توقّف تعقیب داشته باشد، تصمیم وی در صورتی معتبر است که مورد تأیید شعبة مقدّماتی واقع شود (بند ب (3) مادة 53). در صورت مخالفت شعبه، بنا بر اصل الزامی بودن تعقیب، دادستان مکلّف به ادامة تعقیب است. به نظر می‌رسد در این فرض نسبت به سایر فروضی که بیان شد واضعان اساسنامه صلاحدید دادستان را تحت نظارت ویژه قرار داده‌اند. این اهمیّت ناشی از اهداف عالی تشکیل دیوان از جمله مبارزه با بی‌‌کیفرمانی مرتکبان جدّی‌ترین جرایم نگران‌کنندة جامعة بین‌المللی است؛ دست‌یابی به چنین هدفی با اجرای عدالت کیفری (تعقیب جرم و مجازات مرتکب) ممکن است.

در رفع ابهام از معیار نفع عدالت، دادسرای دیوان اقدام به تصویب خط‌مشی منافع عدالت^[37] کرده است. در این خط‌مشی دادسرای دیوان بین مفاهیم عدالت و منافع صلح تفاوت قائل شده است و تشخیص منافع صلح را از وظایف شورای امنیّت می‌داند.^[38] بر همین اساس، دادستانی اصل را بر این انگاشته است که تعقیب جرایم داخل در صلاحیّت دیوان به نفع عدالت است و عدم تعقیب امری استثنائی است. لازم به ذکر است تا به حال از سوی دادستان دیوان بر اساس معیار نفع عدالت تصمیمی در مورد توقّف تحقیق و یا تعقیب وضعیّت یا پرونده گرفته نشده است.

با این حال، برخی صاحب‌نظران معتقدند امکان جایگزینی و بکارگیری سازکارهایی نظیر عفو عمومی و کمیسیون‌های حقیقت‌یاب، به جای تعقیب پرونده و اجرای عدالت کیفری، با مقرّرات اساسنامه سازگار است. از طرفی علاوه بر دلایل ناشی از حفظ صلح و امنیّت، به دلایلی دیگر از جمله اهمیّت جرم، نقش و میزان مشارکت متّهم در ارتکاب جرم و سن و ناتوانی وی، دادستان می‌تواند در مورد منافع عدالت برای ادامة تحقیق یا تعقیب تصمیم بگیرد و این اقدامی قانونی است که موجب ارتقاء مشروعیّت اقدامات دیوان می‌شود (Danner, 2003: 510-552).

۵-۳. تعویق تحقیق و تعقیب در دیوان کیفری بین‌المللی

تعویق تحقیق یا تعقیبْ به تأخیر انداختن اقدامات تحقیقی یا تعقیبی برای مدّت زمانی خاص است که در حقوق داخلی برخی کشورها وجود دارد. در این راستا مادة ۱۶ اساسنامه به شورای امنیّت اختیار داده است که جهت پیشگیری از به خطر افتادن صلح و امنیّت بین‌المللی، شروع یا تعقیب یک وضعیّت خاص را به تعویق اندازد. مدّت این تعویق یک سال است و بدون محدودیّت قابل تمدید است. این مسئله زمینة سوءاستفادة چند کشور خاص را که تحت لوای شورای امنیّت به دنبال تأمین منافع خود هستند فراهم آورده و موجب تبعیض در نظام عدالت کیفری خواهد شد. برای مثال، اعمال این ماده برای نخستین بار با فشار آمریکا به تصویب قطعنامه‌های ۱۴۲۲ و ۱۴۸۷ شورای امنیّت انجامید، که نتیجة آن معاف کردن نیروهای حافظ صلح سازمان ملل متّحد در بوسنی هرزگوین از اعمال صلاحیّت دیوان بود. برای رفع این چالش می‌‌توان با اصلاح اساسنامه، حقّ اتّخاذ تصمیم نهایی برای درخواست تعویق تحقیق یا تعقیب را به مجمع عمومی سازمان ملل متّحد سپرد(عبّاسی و گلدوست، 1393 :126). صرف نظر از انتقادات وارد بر تفویض این اختیار به شورای امنیّت، به نظرْ تصویب‌کنندگان اساسنامه در اجرای قاعدة اقتضاء تعقیب به دنبال راهکاری بوده‌اند که با آن منافع صلح و امنیّت بین‌المللی را بر منافع اجرای عدالت کیفری ترجیح دهند.

۵-۴. معاملة اتّهام (پذیرش اتّهام) در دیوان کیفری بین‌المللی

نگاهی گذرا به پرونده‌های دیوان کیفری بین‌المللی حاکی از آن است که رسیدگی به هر پرونده حداقل به مدّت ۴ سال به طول انجامیده است؛ این امر مستلزم هزینة بسیار بالایی برای دیوان است. بنابراین، استفاده از معاملة اتّهام می‌تواند منجر به صرفه‌جویی در هزینه‌های دیوان و اختصاص بودجة آن به سایر موارد شود (حصار پولادی و دیگران، 1396: 114). بند ۵ مادة ۶۵ اساسنامه دیوانْ معاملة اتّهام را با ذکر عبارت «پذیرش اتّهام» که اعم از معاملة اتّهام است در خود جای داده است. بکارگیری این عبارتْ به سبب تفاوت دیدگاه نظام‌‌های حقوقی کامن‌لا و نوشته نسبت به معاملة اتّهام به عنوان یک راهکار بینابین بوده است.

در وضعیّت ارجاعی از سوی کشور مالی، پیرو خشونت‌های ارتکابی گروه‌‌های افراط‌گرای اسلامی در سال ۲۰۱۲ و پس از آن در پروندة المهدی، چون متّهم با داستان وارد معامله شد و اتّهام خود را مبنی بر مشارکت در نابود‌سازی اماکن تاریخی پذیرفت، برای نخستین بار با استناد به مادة 65 اساسنامه با توجّه به پیشنهاد دادستان مبنی بر تعیین ۹ تا ۱۱ سال حبس، دیوان وی را به ۹ سال حبس محکوم کرد؛ با توجّه به اینکه مجازات طبق پیشنهاد دادستان تعیین شد، حکم دیوان قطعی بود (حصار پولادی و دیگران، ۱۳۹۶: ۱۱۳ و ۱۱۵).

نتیجه

در چند دهة اخیر، ضرورت‌های متعدّدی زمینة گرایش به قاعدة اقتضاء تعقیب و فاصله گرفتن از نظام قانونی بودن تعقیب را فراهم کرده‌‌اند. این قاعده برای مقام تعقیب، اختیار و آزادی در تعقیب یا عدم تعقیب متّهم را فراهم می‌آورد. در نظام‌های ملّیْ تعقیب جرم از وظایف دادستان است، ولی حدود این اختیار اساساً تابع قاعده‌‌ای واحد نیست و حسب مورد بر اساس سیاست کیفری و وضعیّت بزهکاری، دولت‌‌ها یکی از قواعد الزامی بودن یا مقتضی بودن تعقیب و یا تلفیقی از هر دو روش را انتخاب می‌کنند. با وجود ظهور اقداماتی مشابه در همگرایی نظام‌های ملّی مختلف نسبت به قاعدة تعقیب‌‌زدایی کیفری، هنوز در این زمینه تفاوت‌‌هایی اساسی وجود دارند.

در رابطه با فرایند تعقیب در دیوان کیفری بین‌المللی، که ترکیبی از عناصر دادرسی ترافعی و تفتیشی نظام‌های ملّی (کامن‌لا و حقوق نوشته) است، این سیاستِ تعقیب جرم (الزامی بودن تعقیب) در راستای هدف دیوان مبنی بر مبارزه با بی‌کیفرمانی است و عدم تعقیب و بکارگیری سازکارهایی نظیر عفو امری استثنائی دانسته می‌‌شود. البته این وضع به معنای الزامی بودن تعقیب در دیوان نیست. در واقع، در پاسخ به پرسش تحقیق باید گفت به لحاظ گسترة وسیع صلاحیّت، محدویّت ظرفیّت و منابع و نیز موانع پرشمار برای تعقیب همة جرایم، رویکرد دیوان نسبت به قاعدة اقتضاء تعقیب در مقایسه با نظام‌های ملّی گسترده‌تر و قاعده‌مندتر است. این رویکرد با تعیین و ارزیابی اصول و معیارهای انتخاب و اولویّت‌بخشی پرونده‌ها در پی شناسایی و تثبیت تدابیر، مصالح، معیارها و قواعدی در مدیریّت مؤثّر تخصیص منابع محدود دیوان به پرونده‌های موجود است. البته گزینش مهم‌ترین پرونده‌ها بر اساس اصل مقتضی بودن تعقیب، بر خلاف نظام‌های ملّی، تنها در اختیار دادستان نیست، بلکه وظیفة مشترک دادستان و شعبة مقدّماتی است.

بایگانی کردن پرونده، تعویق تحقیق و تعقیب و معامله (پذیرش) اتّهام از بارزترین نمودهای اصل اقتضاء تعقیب در دیوان هستند. شورای امنیّت در جهت حفظ صلح و امنیّت جهانی، اختیار تعویق تحقیق و تعقیب یک وضعیّت را دارد؛ این اختیار مطابق با قاعدة اقتضاء تعقیب به دنبال راهکاری است که منافع صلح و امنیّت بین‌المللی را بر منافع اجرای عدالت کیفری ترجیح دهد. دادستان دیوان در عملکرد خویش مستقل است، ولی تقریباً تمامی تصمیمات وی برای آغاز تحقیق و تعقیب یا توقّف آن، حتّی احضار یا جلب متّهم، تحت نظارت شعبة مقدّماتی است. همچنین، صدور کیفرخواست از سوی وی موکول به تأیید دلایل و اتّهامات در یک رسیدگی کاملاً ترافعی از سوی شعبة مقدّماتی است.

ابتنای امر تعقیب بر قواعد و معیارهای خاص، صلاحدید تعقیب در اختیار دادستان و شعبة مقدّماتی و نیز نظام تأیید اتّهامات در دیوان حاصل تحوّلات جرم‌شناختی و تلفیق و تکامل اندیشة نظام‌های حقوقی بزرگ جهان و منطبق بر مبانی قاعدة مقتضی بودن تعقیب است. این سازکار با ترافعی کردن مرحلة تحقیقات مقدّماتی و رعایت اصول بی‌طرفی و برابری سلاح‌‌ها، به عنوان مهم‌ترین اصول دادرسی منصفانه، موجب کاهش اشتباهات دادستان، پیشگیری از تمرکز قدرت در اختیار وی و احتمال سوءاستفاده از آن می‌شود و پرونده‌های دیوان را با اطمینان و نتیجة بهتری به هدف می‌رساند. این نظام می‌تواند با تحوّلاتی مبتنی بر امکانات و مقتضیّات داخلی الگویی مناسب در ارتقاء رویکرد نظام‌های ملّی در موقعیّت‌مدار کردن تعقیب باشد.

نظام حقوقی ایران اقبال شایسته‌ای به قاعدة مفید بودن نشان نداده و از اجباری بودن تعقیب فاصلة چندانی نگرفته است. گزینش پرونده‌ها با تعیین دقیق شرایط تعقیب نظیر درجه و اهمیّت جرم، سابقة کیفری، گذشت شاکی یا جبران خسارت وی، شرایط سنّی متّهم، افزایش دامنة جرایم قابل تعلیق تا درجۀ ۵، مفروض تلقّی‌ کردن اعمال نهادهایی از قبیل تعلیق تعقیب، تا چنانچه دادستان عقیده به ادامة تعقیب داشته باشد ناگزیر به ارائۀ دلایلی در توجیه تصمیم خود شود، امکان تعلیق تعقیب پیش از آغاز تعقیب و حتّی در مرحلة رسیدگی در دادگاه و نیز نظارت بر تصمیمات دادستان مشابه نظام حاکم بر برخی نظام‌های ملّی و دیوان کیفری بین‌‌المللی بنابر مقتضیّات داخلی (با حذف نهاد بازپرس و تعیین قاضی تحقیقات مقدّماتی) پیشنهاد‌هایی هستند که با مقتضی بودن تعقیب در یک دادرسی منضفانه تطابق بیشتری دارند؛ چنین نظامی با کاهش آثار نامطلوب تصمیمات خودسرانه و تبعیض‌‌آمیز، ابتکار عمل مقام تعقیب را نیز تا حدّ زیادی حفظ خواهد کرد.